Документы

Перспективы и тенденции развития законодательства об отходах

Наибольшую роль в обеспечении экологических интересов общества, нацеленных на реализацию права любого жителя страны на благоприятную окружающую среду, провозглашенного ст. 42 Конституции Российской Федерации, играет государство. При этом Обращение с отходами потребления и промышленными отходами всегда считалось и считается одним из экологически опасных видов хозяйственной и иной деятельности, нуждающемся в детальном государственном регулировании. Одним из наиболее эффективных механизмов регулирования государством общественных отношений в той или иной сфере является право, и роль экологического права и экологического законодательства, как регулятора общественных экологических отношений, состоит в поддержании разумного баланса между разнополярными экологическими и экономическими интересами государства, общества и бизнеса.

В настоящее время стало очевидно, что российское законодательство, регулирующее отношения в области обращения с отходами производства и потребления не отвечает потребностям времени и нуждается в системном совершенствовании. При этом в данном случае вряд ли можно обойтись простой систематизацией норм, регулирующих отношения в данной сфере в рамках действующего Федерального закона "Об отходах производства и потребления" - законодательное регулирование в данной сфере нуждается в модернизации, то есть в значительном усовершенствовании в соответствии с требованиями времени, с учетом изменений, произошедших за период его действия в социально-экономической ситуации в стране, и в связи с появлением новых технологий в сфере обращения с отходами.

В первую очередь, действующее законодательство об отходах нуждается в ликвидации существенных "пробелов" - в детальном регулировании тех групп общественных отношений, которые сложились в данной сфере уже после принятия действующего Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления". Данный Федеральный закон является первым законом, урегулировавшим в России отношения в сфере обращения с отходами. За более чем десятилетний срок своего действия, данный закон показал стабильность - за этот период в него было внесено достаточно малое количество изменений, что свидетельствует об эффективности и значительном регулятивном потенциале его норм. Однако данный закон закрепляет лишь общие основы законодательного регулирования отношений в данной сфере, не устанавливая специальных норм, регулирующих деятельность по сортировке, переработке, обезвреживанию и утилизации отходов, обращения с отдельными видами отходов, обладающими особой экономической и экологической значимостью.

Базисом для совершенствования законодательства в области обращения с отходами должны стать основные и актуальные на сегодняшний день направления государственной экологической политики, сформулированные в Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утв. Президентом РФ 30 апреля 2012 г. Одним из главных приоритетов государственной политики в области экологического развития России было и остается обеспечение экологически безопасного обращения с отходами, что отражено и в указанных Основах. Очевидно, что решение данной задачи может быть обеспечено целым комплексом мер, среди которых одно из основных мест занимают меры правового характера. Тенденции и перспективы развития законодательного регулирования обращения с отходами тесно связаны с основными приоритетами государственной экологической политики, воплощение которых в действующем законодательстве является важнейшей целью законотворческой деятельности. Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года вновь обозначили уже известные для всех задачи в сфере обращения с отходами, которые до сих пор так и не были решены ни правовыми, ни экономическими, ни иными мерами.

Следует выделить ряд перспективных направлений совершенствования законодательства, которые отражают важнейшие приоритеты государственной экологической политики в сфере обращения с отходами производства и потребления.

1. Предупреждение и сокращение объемов образования отходов производства и потребления, а также максимально полное использование сырья и материалов, путем внедрения и применения малоотходных и ресурсосберегающих технологий и оборудования.

Следует отметить, что высокий уровень ресурсоемкости промышленного производства в России не позволит в ближайшее время обеспечить повсеместное внедрение таких технологий и обеспечить полный переход от не отвечающей условиям времени системы нормирования негативного воздействия на окружающую среду к системе технологического нормирования. В настоящее время в Государственной Думе Российской Федерации на стадии подготовки ко второму чтению находится проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующихсубъектов для внедрения наилучших технологий", который предусматривает комплекс мер, как административного, так и экономического характера, направленных, в том числе, и на переход субъектов хозяйственной деятельности на систему технологического нормирования. Вместе с тем, очевидно что, несмотря на предусмотренный законопроектом длительный период поэтапного перехода на новую систему нормирования, ее повсеместное внедрение займет гораздо более длительное время и создаст существенные проблемы для представителей малого и среднего бизнеса, для которых внедрение наилучших доступных технологий является подчас достаточно затратным в финансовом отношении мероприятием.

2.Переход от преимущественно административных мер регулирования отношений в области обращения с отходами к преимущественно экономическим методам.

Внедрение методов экономического стимулирования хозяйствующих субъектов и рыночных инструментов охраны окружающей среды, в частности, обеспечения экономического стимулирования деятельности по сбору, сортировке и использованию отходов в качестве вторичного сырья и энергоносителей. Обеспечение экологически безопасного обращения с отходами необходимо при осуществлении всех без исключения видах такой деятельности - как при осуществлении накопления, сбора и транспортирования отходов, так и при их вторичном использовании, обезвреживании или размещении. Следует отметить, что отходы производства и потребления обладают значительной потенциальной и действительной экологической опасностью для окружающей среды. В связи с этим необходимо создание и развитие инфраструктуры экологически безопасного удаления отходов, их обезвреживания и размещения.

О необходимости ее развития в Российской Федерации неоднократно говорилось и в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ и на заседаниях Госсовета России, ряд из которых были посвящены вопросам экологической безопасности. Так, на последнем таком заседании Госсовета России, состоявшемся 9 июня 2011 года в г. Дзержинске Нижегородской области Президент РФ Д.А. Медведев заявлял о необходимости "внедрения новых технологий переработки и безопасного захоронения отходов". В соответствии с поручениями Президента РФ, данными Правительству РФ по итогам данного заседания, Минприроды России был подготовлен проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" и другие законодательные акты Российской Федерации в части экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами", который в настоящее время находится на стадии подготовки ко второму чтению в Государственной Думе РФ.

3.Обеспечение экологической безопасности деятельности по размещению и обезвреживанию отходов.

Наибольшее негативное воздействие на окружающую среду традиционно оказывают такие виды деятельности по обращению с отходами как их размещение и обезвреживание. Хранение и захоронение отходов с нарушением экологических требований или вне предназначенных для этого объектов, сжигание отходов без предварительной сортировки и использования специальных очистных фильтров - это только небольшой перечень возможных нарушений при осуществлении данных видов деятельности. Однако наибольшую опасность для окружающей среды и здоровья человека эти нарушения могут оказать в том случае, если данная деятельность осуществляется в черте городских и сельских поселений (например, строительство мусоросжигательных заводов в городах), что не является редкостью на практике. В данной связи в действующем законодательстве следует закрепить запрет на строительство, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию и вывод из эксплуатации объектов размещения и обезвреживания отходов в черте населенных пунктов.

Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года в качестве одного из механизмов, реализация которого направлена на достижение задачи создания условий экологически безопасного обращения с отходами, закрепляют поэтапное введение запрета на захоронение отходов, не прошедших сортировку, механическую и химическую обработку, а также отходов, которые могут быть использованы в качестве вторичного сырья (металлолом, бумага, стеклянная и пластиковая тара, автомобильные шины и аккумуляторы и другие).

Вместе с тем, решение данной задачи на сегодняшний день является практически невыполнимым, так как закрепление в ФЗ "Об отходах производства и потребления" данного запрета потребует повсеместного строительства и применения мусоросортировочных комплексов, что в связи с огромными объемами как производственных, так и поступающих от населения бытовых отходов, может быть весьма затруднительным (в особенности в условиях ограниченности бюджетов муниципальных образований, ответственных за сбор, утилизацию и размещение отходов в соответствии с законодательством). В свою очередь, применение столь популярного во многих регионах селективного сбора отходов (раздельного сбора мусора) на данном этапе вряд ли сможет обеспечить в настоящее время их полную сортировку, так как рядовые граждане, как показывает практика, не всегда пока неукоснительно соблюдают его правила.

4. Внедрение в Российской Федерации принципа ответственности производителей.

Реализация закрепленного в праве Европейского Союза принципа ответственности производителей за экологически безопасное удаление произведенной ими продукции, утратившей свои потребительские свойства, а также связанной с ней упаковки в Российской Федерации потребует от компаний-производителей различных видов продукции создания по всей территории России разветвленной сети специальных пунктов сбора различных видов отходов, обеспечения их бесперебойного функционирования, обеспечения экологически безопасного хранения данных отходов, создания целой логистической системы, в рамках которой будет обеспечиваться транспортирование данных отходов к объектам их размещения или использования.

Очевидно, что позволить себе это в настоящее время смогут далеко не все компании-производители, да и создание данной инфраструктуры займет достаточно длительное время. При этом главной проблемой, которая будет препятствовать функционированию этой системы, будет отсутствие желания и мотивации у рядовых граждан к сдаче отходов в специальные пункты сбора, что может быть решено только введением института "залоговой стоимости" тары и упаковки или специального вознаграждения, который должен получить гражданин, сдающий отходы на пункты сбора. Внедрение такой системы одновременно на всей территории Российской Федерации требует создание специальной законодательной, экономической, технологической и организационной базы и вряд ли возможно в ближайшее время.

5. Ликвидация прошлого (накопленного) экологического ущерба.

Проблема ликвидации "накопленного" экологического ущерба или ущерба, связанного с "прошлой" хозяйственной деятельностью, в особенности, в части обращения с отходами, не нова для России, и зачастую возникает в связи с несоблюдением экологических требований при консервации и ликвидации промышленных производств (в особенности, горнодобывающих, перерабатывающих и других). Данный ущерб зачастую проявляется в загрязнении и захламлении земель, загрязнении и уничтожении иных природных объектов в связи с организацией несанкционированных свалок, а также в связи с отсутствием контроля над выведенными из эксплуатации объектами размещения, использования и обезвреживания отходов.

Решение данной проблемы должно иметь комплексный характер и включать в себя меры, направленные не только на ликвидацию уже причиненного ущерба, но и превентивные меры, позволяющие предотвратить причинение такого ущерба в будущем. Данная задача должна быть решена путем законодательного закрепления необходимости проведения работ по экологическому восстановлению территорий объектов размещения, использования и обезвреживания отходов после завершения их эксплуатации, что во многом позволит избежать появления новых объектов накопленного экологического ущерба

6. Законодательное регулирование обращения с отдельными видами отходов.

Необходимость установления специальных требований к деятельности по обращению с различными видами отходов обусловлена как обеспечением экологически безопасного обезвреживания и размещения наиболее опасных из них, так и с целью создания технических условий для наиболее полного вовлечения во вторичный оборот отдельных видов отходов, содержащих ценные в потребительском отношении вещества.

Одним из направлений уменьшения образования отходов и обеспечения их дальнейшей максимально эффективной переработки является регулирование отношений в сфере обращения с отходами тары и упаковки. Развитие потребительского рынка и вызванный этим рост спроса на товары народного потребления привели к резкому увеличению объемов упаковочных материалов, развитию индустрии тары и упаковки. Вместе с тем, если упаковочные материалы из металла и стекла подлежат переработке, а из бумаги и картона - безопасной утилизации, то упаковка из синтетических полимеров разлагается в почве достаточно длительное время (около 50-70 лет), выделяя химические вещества, загрязняющие окружающую среду. Указанные факторы свидетельствуют о необходимости законодательного регулирования оборота тары и упаковки, в особенности, в части создания правовых механизмов их экономически выгодной переработки и экологически безопасной утилизации. Как известно, во многих странах Европейского союза уже существуют либо специальные законы об упаковках, либо иные акты, регламентирующие их оборот. Полезный опыт накоплен в Германии, Нидерландах и других его участников.

В большинстве стран Европейского Союза в настоящее время созданы правовые механизмы обращения с упаковочными отходами, отработавшими батарейками и иными элементами питания, отходами электронного и электротехнического оборудования (бытовой и офисной техники, вышедшей из употребления), вышедшими из употребления автотранспортными средствами. Данные механизмы закреплены как Директивами Европейского Союза, так и национальным законодательством его стран-участниц. Как уже отмечалось, действующий Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" не отвечает этим задачам, закрепляя лишь общие основы законодательного регулирования отношений в данной сфере, тогда как эти вопросы требуют скорейшего решения.

В Европейском Союзе отношения в сфере оборота упаковочных отходов регулируются особым образом. Так, в настоящее время действует специальная Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза 94/62/ЕС от 20 декабря 2004 г. "Об упаковке и отходах от упаковки", устанавливающая комплекс мер, направленных на предупреждение образования отходов от упаковки, на их повторное использование, переработку и другие формы их восстановления и, как следствие, сокращение объема конечной утилизации таких отходов.

В Российской Федерации основой для совершенствования правового регулирования отношений в данной сфере может послужить Модельный закон об упаковке и упаковочных отходах, принятый Постановлением 31-9 на 31-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ 25 ноября 2008 г. в г. Санкт-Петербурге. Данный Модельный закон в числе прочих моментов закрепляет обязанности производителей и продавцов упаковки проектировать и производить ее таким образом и из таких материалов, чтобы образующиеся при ее производстве отходы могли быть вторично переработаны в качестве вторичных материальных и (или) энергетических ресурсов, а в отношении одноразовой упаковки - проектировать и производить ее с учетом возможности последующей утилизации либо, при невозможности утилизации, биоразлагаемости или безопасного сжигания. Значительную опасность для окружающей среды составляет попадание в нее опасных веществ, содержащихся в батареях, аккумуляторах и иных источниках питания, именно поэтому в странах, входящих в Европейский Союз, их оборот и порядок утилизации регулируется особым образом. Так, например, Директива Совета Европейских Сообществ 91/157/ЕЭС от 18 марта 1991 г. "О батареях и аккумуляторах, содержащих некоторые опасные вещества" предусматривает обязанность раздельного сбора аккумуляторов и батарей для целей их восстановления или уничтожения, вводит "систему депозита", в соответствии с которой покупатель при покупке батарей и аккумуляторов платит продавцу сумму денег, которая возмещается при возвращении использованных батарей и аккумуляторов. К сожалению, российское законодательство об отходах не регулирует надлежащим образом данные отношения, тогда как отношения в области обеспечения экологической безопасности при утилизации данной продукции требуют установления специальных норм и правил, преимущественно на законодательном уровне.

Большое значение для Российской Федерации имеет экологически безопасная утилизация ртутьсодержащих отходов (ртутных ламп и др.). Как в крупных российских мегаполисах, так и в небольших городах подавляющее большинство государственных и муниципальных учреждений социального и иного характера используют экологически опасные ртутьсодержащие лампы дневного освещения, требующие специальных способов утилизации. К сожалению, в настоящее время порядок обращения с данными видами отходов не урегулирован на законодательном уровне, что, несомненно, необходимо. В настоящее время общие правила обращения с ними закреплены постановлением Правительства РФ от 3 сентября 2010 г. № 681 "Об утверждении Правил обращения с отходами производства и потребления в части осветительных устройств, электрических ламп, ненадлежащие сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение которых может повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям и окружающей среде", однако очевидно, что установление правил обращения с данными видами отходов на уровне подзаконного нормативного правового акта не может в полной мере обеспечить обязательность их выполнения и возможность привлечения нарушителей к юридической ответственности за несоблюдение требований по обращению с ними.

Таким образом, действующее законодательство об отходах нуждается в системном совершенствовании, направленном на модернизацию основных его институтов, формированию и внедрению системы методов экономического стимулирования хозяйствующих субъектов к внедрению малоотходных технологий и оборудования, регулированию особенностей обращения с отдельными видами отходов в целях их экологически безопасной утилизации, а также развитию отходоперерабатывающей индустрии в России.



Отел сопровождения клиентов

+7 (908) 762 03 00

+7 (499) 677 61 25

Руководитель Андрей Мурзин
utilrus@gmail.com

Менеджеры
Алексей Тутубалин
Юрий Дрожжинов